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Christian Russau (FDCL): Durchsetzung internationaler Handelsregime zwischen Europäischer Union (EU) und dem Gemeinsamen Markt des Südens (Mercosur)? Ausländische Direktinvestitionen als Gegenstand der Freihandelsverhandlungen im Spannungsfeld von Investorenrechten, Entwicklung und Menschenrechten, FDCL: EU-MERCOSUR-Info-Bulletin N°1, Januar 2004
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Kapitel 5
5. Durchsetzung internationaler Handelsregime am Beispiel der Freihandelsverhandlungen zwischen der Europäischen Union und dem Mercosur
5.1 Ausländische Direktinvestitionen in bilateralen Investitionsabkommen, regionalen Freihandelsabkommen und WTO-Abkommen im Zusammenspiel von sektoralen mit horizontalen Topics unter den Regeln globalen Freihandels
Die Antwort auf die Frage, warum die bestehenden, ohnehin schon weitgehend marktkonform liberalisierten Regeln nationaler Gesetze und internationaler Verträge noch immer nicht reichen, findet sich im Zusammenspiel von ausländischen Direktinvestitionen in
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bilateralen Investitionsabkommen,
regionalen Freihandelszonen und
der WTO
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mit den unterschiedlichen, sich ergänzenden "sektoralen" Regelwerken zu
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Dienstleistungen und
Gütern
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sowie den "horizontalen" Themen von
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Investitionen und
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den Forderungen in Bezug auf die angestrebten, international bindenden Kriterien für öffentliche Auftragsvergabe.
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Die bilateralen Investitionsabkommen ergänzen mit ihren weitreichenden Investitions"schutz"bestimmungen die durch WTO und/oder durch Freihandelsabkommen verbrieften Rechte der Investoren gleichsam kongenial. Gewährt ein Land im Rahmen eines BITs gewisse Konzessionen, so müssen nach der MFN-Klausel alle anderen BITs dieses Staates die gleichen jeweils "besten" Bestimmungen enthalten: Eine Kettenreaktion, die zur Folge hat, dass über die bilaterale Hintertür doch ein Multilaterales Investitionsabkommen (MIA) geschaffen wurde/wird: so sollten beispielsweise die deputados des brasilianischen Kongress‘ es sich zweimal überlegen, ob mit der Ratifizierung von BITs, die dem brasilianischen Kongress vorliegen, nicht unerwünschte Entwicklungen losgetreten werden.
Die konsequente Kommerzialisierung öffentlicher Güter und Dienstleistungen wird im internationalen, grenzüberschreitenden Maßstab durchzusetzen versucht, über alle nur denkbaren Ebenen, die sich der internationale Handel hat einfallen lassen: Die einmal in internationalen Verträgen eingegangenen Regelungen sind unumkehrbar, so dass umfassender Marktzugang, "Nicht-Diskriminierung", "Inländergleichbehandlung", international rechtskräftige Schiedsstellen, die Verankerung von Unternehmen als Völkerrechtssubjekten mit Rechten ohne Pflichten, sowie die bindenden Regelbestimmungen für öffentliche Auftragsvergabe und die Beschneidung staatlicher Steuerungs- und Einflußmaßnahmen als wohlfälliges Gesamtregelwerk Konzernen, Kapital und Kommerz zur Verfügung stehe.
Ausländischen Investoren müssen nach den Regeln von Meistbegünstigungsklausel und Inländergleichbehandlung im Inland die gleichen Rechte wie den inländischen gewährt werden, darüberhinaus verfügen ausländische Investoren (über die bilateralen Investitionsabkommen und die darin geregelten Rechtswege) und ausländischen Marktteilnehmer (über die WTO-Abkommen geregelte Rechtswege) mit den ihnen zur Verfügung stehenden internationalen Rechtsmitteln wie internationale Schiedstribunale, die inländischen Anbietern nicht offenstehen, über mehr Rechte als inländische Investoren und Marktteilnehmer. Hinzu kommt, dass bei internationalen Rechtsstreitigkeiten internationales Handels- und Investitions("schutz")recht nationales Recht bricht:
"Allerdings beruht [...] unsere heutige Globalisierung wesentlich auf international vereinbarten und national ratifizierten Regeln über die Liberalisierung von Finanzmärkten, Investitionen und dem Güterhandel. Es vergeht kaum ein Tag, an dem auf internationaler Ebene nicht über weitere Übereinkommen verhandelt wird. Staatsgewalt im Sinne von Gestaltung und Ordnung durch internationale Regelung und nationale Umsetzung findet daher statt."
Jegliche Form von staatlichen oder regionalen Auflagen für ausländische Investoren wie
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Mindestanteil von inländischen Beschäftigten,
Berücksichtigung von lokalen Anbietern und Zulieferern in den Produktionsketten oder bei staatlicher Auftragsvergabe,
Auflagen zu Technologietransfer,
Bevorzugungen inländischer Anbieter bei Subventions- oder Auftragsvergabe,
Steueranreize für inländische Anbieter,
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die alle nicht im gleichen Maße ausländischen Anbietern zur Verfügung stünden, gelten demnach dem international (in bilateralen, regionalen oder multilateralen Investitionsabkommen) verbrieften Recht als diskriminierende Marktverzerrung und wären somit verboten: nationale, regionale oder lokale Entscheidungspotentiale für entwicklungsfördernde Maßnahmen seitens des Staates werden dadurch enorm erschwert bis hin zu aufgelöst.
Die Kommerzialisierung staatlicher Ausgaben an sich soll gleichfalls unter das Regime internationalen Handels gestellt werden. Denn eines der lukrativsten Marktsegmente weltweit ist der Bereich des öffentlichen Auftragswesens, der im weltweiten Durchschnitt mindestens fünfzehn Prozent des weltweiten Handels ausmacht.
In der WTO gilt das Abkommen über Öffentliches Beschaffungswesen, ("government procurement" auf englisch, "compras governamentais" auf portugiesisch) seit 1.Januar 1996 als plurilaterales Abkommen, also nur rechtlich bindend für die jeweiligen Unterzeichner-Staaten des Abkommens. Es erstreckt sich auf all die Bereiche öffentlicher Auftragsvergabe, die der jeweilige Unterzeichnerstaat in Form seiner je eigenen Positivliste dem Abkommen untergeordnet hat, so dass in diesen Bereichen für öffentliche Ausschreibungen dadurch ausschließliche Regeln internationalen Handels nach Inländergleichbehandlung, Meistbegünstigungsklausel, offenem Marktzugang und durchgängiger Transparenz Anwendung finden. Regulatorische Steuerungs- und Eingriffsmöglichkeiten sind dem jeweiligen Unterzeichnerstaat mithin untersagt. Unterzeichnerstaaten ("parties to the agreement") sind:
"Austria, Belgium, Canada, Denmark, European Communities, Finland, France, Germany, Greece, Hong Kong China, Iceland, Ireland, Israel, Italy, Japan, Korea, Liechtenstein, Luxembourg, Netherlands, Netherlands with respect to Aruba, Norway, Portugal, Singapore, Spain, Sweden, Switzerland, United Kingdom, United States."
Von den vier Mercosur-Staaten hat einzig Argentinien zur Zeit den Status eines Beobachters ("observer government"). Sollte dieser Bereich des Öffentlichen Auftragswesen, wie von der EU-Kommission im Verhandlungsmarathon mit dem Mercosur wiederholt gefordert, zwischen Mercosur und EU unter das Prinzip der Inländergleichbehandlung gestellt werden, dann kämen für europäische Konzerne satte Umsatzsteigerungen auf den dann vollends liberalisierten Märkten des Mercosur in greifbare Nähe:
"Government procurement is the term used for the purchasing activities of governmental authorities and covers purchases of everything from pencils and paper clips to computer systems and telecommunications equipment, ship building or consulting services. Government procurement is specifically exempted from the most basic of WTO disciplines (GATT Articles III:8 and XIII:1), in particular that of national treatment. Since it accounts for up to 15% of GDP, this significantly distorts trade and reduces potential growth. The only WTO régime on procurement now in existence is the plurilateral Agreement on Government Procurement (GPA), but apart from the Community, participation in this Agreement remains limited to a dozen or so Parties. The Community believes that this situation must be redressed. The Community's own procurement market is effectively open to foreign competition but, outside the GPA, EC companies are often either de facto or de jure excluded from foreign procurement markets."
So hat die europäische Verhandlungsseite am 14.Juli 2003 ihr Angebot zum Öffentlichen Beschaffungswesen im Rahmen der EU-Mercosur-Verhandlungen vorgelegt, und sich "sehr enttäuscht" darüber gezeigt, dass der Mercosur kein entsprechendes Angebot vorgelegt hatte:
"Das öffentliche Beschaffungswesen wurde in Asunción entgegen dem vereinbarten Arbeitsprogramm nicht thematisiert, da kein Angebot des Mercosur vorlag. EU-Handelskommissar Pascal Lamy nahm wie folgt Stellung: "Wir haben ehrgeizige Vorschläge zur Öffnung unserer Märkte für den Handel mit Waren und Dienstleistungen und zur Einführung von Regeln für Investitionen gemacht, denen wir nun einen Vorschlag zum öffentlichen Beschaffungswesen hinzufügen. Dies ist ein deutliches Zeichen für unsere Entschlossenheit, rasch voranzukommen. Ich hoffe, dass der Mercosur ebenfalls bald einen Vorschlag unterbreitet, damit die Verhandlungen neue Dynamik bekommen."
Das Angebot der EU zum öffentlichen Beschaffungswesen ist das umfassendste Angebot, das je im Rahmen bilateraler Handelsverhandlungen gemacht wurde. Es handelt sich um einen "WTO-Plus-Vorschlag", da es über die Verpflichtungen der EU im Rahmen des WTO-Übereinkommens über öffentliches Beschaffungswesen hinausgeht.
Dieses Angebot würde den Unternehmen des Mercosur Zugang zum lukrativen öffentlichen Beschaffungsmarkt der EU mit einem Volumen von 200 Mrd. € bzw. 2,4% des BIP der EU einräumen.
Es würde den Unternehmen des Mercosur ermöglichen, sich zu günstigeren Bedingungen als andere WTO-Mitglieder an öffentlichen Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträgen der EU zu beteiligen."
Alles wird nur nach den ausschließlichen Regeln des Marktes zu funktionieren haben, einziges Kriterium werden nur noch Preis und Effizienz sein. Und die Konzerne der Industriestaaten sind dafür bestens gerüstet. Letztlich geht es darum, die Profitrendite der Unternehmen - und nicht zuletzt der europäischen - brutalstmöglich hoch zu halten. - Und so ist der nachdrückliche Einsatz der Europäische Kommission für die weltweite Deregulierung nationaler Märkte durch Regulierung internationaler Handels- und Investitionsregime nur allzu verständlich.
5.2 Das Beispiel Chile: Auslandsinvestitionsbestimmungen im Assoziationsabkommen Europäischen Union - Chile im Zusammenspiel mit BITs und WTO-rules
Ein sehr gutes Beispiel hierfür ist das Assoziationsabkommen der Europäischen Union mit Chile, das im November 2002 unterzeichnet wurde und im Februar 2003 in Kraft trat, und in seiner investitionsfreundlichen Ausrichtung trefflichst konzernfreundlich durch eine Reihe von früher getroffenen bilateralen Investitionsabkommen zwischen europäischen Staaten und Chile ergänzt wird:
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So wird der gegenseitige Marktzugang für die ausländischen Konzerne im Dienstleistungsbereich, Nicht-Dienstleistungsbereich und für Finanzdienstleistungen über das Freihandelsabkommen gesichert, nach welchem der Begriff der Dienstleistungen den vier GATS-Definitionen (Mode 1 "cross-border supply", Mode 2 "consumption abroad", Mode 3 commercial presence" und Mode 4 "presence of natural persons") folgt und dessen Geltungsbereich über eine Positivliste festgelegt ist,
die Investitions"schutz"bestimmungen gegen "Diskriminierungen und Enteignungen" für bereits getätigte Investitionen ("post-establishment") für Dienstleistungen und Finanzdienstleistungen werden sowohl über das Freihandelsabkommen wie über bilaterale Investitionsabkommen, für Nicht-Dienstleistungen ausschließlich durch bilaterale Investitionsabkommen abgedeckt,
der Nicht-Diskriminierungsgrundsatz der Inländergleichbehandlung findet für alle drei genannten Bereiche eine je doppelte Absicherung (sowohl im Freihandelsabkommen wie in bilateralen Investitionsabkommen),
das Prinzip der Meistbegünstigungsklausel findet in den bilateralen Abkommen seine Anwendung,
Kapital- und Gewinntransfers werden ebenfalls für alle drei Bereiche je doppelt in BIT und FTA abgesichert,
die Investor-to-State-Klagemöglichkeit (für post-establishment-Klagen) haben sich die Investoren und Konzerne über die BITs abgesichert,
und die außenhandelsbezogenen Klagemöglichkeiten der Staaten gegeneinander werden durch BITS geregelt,
die Regelwerke zu Dienstleistungen und öffentlichem Beschaffungswesen werden über das Freihandelsabkommen definiert,
und außerdem gelten in Fragen des Außenhandels die "Nichtdiskriminierungs"-Spielregeln der Welthandelsorganisation WTO.
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Durch solche Art von sich überkreuzenden und gegenseitig ergänzenden Verträgen in BITs, FTAs und WTO wird alles dem freien Spiel der Marktkräfte überantwortet. Die Erweiterung der Investorenrechte ohne Pflichten und Auflagen geht hier einher mit der Beschneidung und Auflösung nationalstaatlicher Gestaltungsmöglichkeiten in Fragen von regionalen Entwicklungsprogrammen oder Auflagen für Investoren, gewisse performance requirements wie nationalem Mindestanteil bei Angestellten oder regionalentwicklungsfördernden Auflagen wie Vertragsbindung an lokale Zulieferer, all dies wird per Außenhandelsvertrag - im sich ergänzenden Zusammenspiel von BIT, FTA und WTO - untersagt. Es ist nicht ganz klar, welche demokratischen Gestaltungsmöglichkeiten eine Regierung überhaupt noch hat, außer alles dem Markt nach den Kriterien von Preis und Effizienz zu überlassen, ohne Spielräume für nationale, regionale oder lokale Gestaltungsmöglichkeiten.
Umwelt-, Sozial- und Menschenrechte finden zwar in den Freihandelsverträgen der Europäischen Union immerhin Erwähnung, doch nur insofern als verbal die gegenseitige Verpflichtung zu Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit in der Eingangsklausel erscheinen, ohne dass irgendwelche konkreteren Ausformulierungen, beispielsweise zu Auflagen und Überprüfung der Einhaltung dieser Grundsätze festgelegt werden würden. In diesen Verträgen stehen eindeutig die Investorenrechte im Vordergrund, Investorenpflichten finden keine Erwähnung. EU-Handelskommissar Pascal Lamy hatte das EU-Chile-Abkommen bezeichnet als
"a XXI century model of trade relations. The ambitious and innovative provisions are expected to deliver considerable economic and commercial benefits", vor allem in den Bereichen Dienstleistungen und Investitionen sei es viel weiterreichender als die bestehenden WTO-Verpflichtungen.
So ist dem Urteil Klaus Schilders von der Nichtregierungsorganisation WEED über die Freihandelsverträge der Europäischen Union nur zuzustimmen:
"Die EU ist bestrebt, darin umfangreiche Zugeständnisse an internationale Investoren zu verankern (z.B. Rechtsgarantien zum Schutz ausländischer Investoren, eine Meistbegünstigungsklausel, Schutz vor Enteignung und Verstaatlichung, freier Gewinntransfer sowie ein internationaler Streitschlichtungsmechanismus). Das Europäische Parlament hat sich bereits 1999 dafür eingesetzt, daß ein rechtlich verbindlicher Verhaltenskodex für ausländische Investoren in Entwicklungsländern in den Anhang zukünftiger Abkommen aufgenommen wird, der die Investoren zur Einhaltung sozialer, menschenrechtlicher und ökologischer Mindeststandards verpflichtet. Einige der neuen EU-Handelsabkommen räumen internationalen Investoren tendenziell einen weitreichenderen Investitionsschutz ein, als in anderen multilateralen Initiativen bislang beschlossen. Insgesamt ist daher zu befürchten, dass über den WTO-Rahmen hinaus das bereits tot gesagte Multilaterale Investitionsabkommen (MAI) quasi durch die Hintertür auch in bilateralen und regionalen Verträgen wiederaufleben könnte."
5.3 EU-Mercosur-Assoziationsabkommen: Deregulierung nationaler Märkte durch Regulierung internationalen Handelsrechts?
Die EU und der Mercosur haben nach dem "Scheitern" von Cancún vermehrt ihr Interesse am Abschluß des "Interregionalen Assoziationsabkommens" betont. Dieses Abkommen - mit den "ambitous and innovative provisions" der sogenannten "vierten Generation" - soll nun nach EU-Mexiko und EU-Chile auch im Rahmen EU- Mercosur im Verlauf der kommenden Monate abzuschließen versucht werden.
Im Anschluß an das letzte EU-Mercosur-Ministertreffen am 12.November 2003 in Brüssel wurde der Verhandlungsplan der kommenden Sitzungen des Biregionalen Verhandlungskommitees (BNC) auf immer kürzer aufeinanderfolgende Termine gestrafft, so dass bis zum nächsten Treffen der Staats- und Regierungschefs von Lateinamerika, Karibik und Europas, vom 28. bis 29.Mai 2004 im mexikanischen Guadalajara, das EU-Mercosur-Abkommen Gegenstand abschließender Beratungen und laut Plan im Oktober 2004 paraphiert werden könnte.
Und dem Thema von Investitionen kommt dabei eine der zentralen Rolle zu, an welchem sich der hehre Anspruch, dessen die EU-Kommission sich gebetsmühlenhaft rühmt, der Vereinbarkeit von Handel und Investitionen auf der einen und Entwicklung auf der anderen Seite, zu messen hat. Doch bislang scheint im EU-Mercosur-Verhandlungsprozess das Pendel zugunsten von Handel und Investitionen auszuschlagen, so dass die schon 2002 geäußerte warnende Einschätzung von Seiten der Zivilgesellschaft weiterhin Bestand hat:
"It is time to rethink the process of international investment agreements thoroughly. In particular the relationship between bilateral investment agreements and multilateral or interregional agreements needs to be articulated much more carefully and explicitly than has happened to date. That does not appear to be happening within the EU/Mercosur process."
Es steht nicht nur zu fürchten, dass im Rahmen der umfassenden Freihandelsagenda zwischen der Europäischen Union (EU) und dem Gemeinsamen Markt des Südens (Mercosur) Fragen von Entwicklung genauso sekundär werden wie die verbalen Bekundungen für die Menschenrechte, sondern dass auch nationalsstaatliche Entscheidungsspielräume für Entwicklung
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durch das angestrebte Freihandelsabkommen,
durch die vollzogenen oder noch anstehenden zu ratifizierenden bilateralen Investitionsabkommen (BIT) mit ihren weitreichenden Investorenrechten und
nicht zuletzt auch durch die nach wie vor anhängige Doha "Development" Round der WTO
die Bereitstellung öffentlicher Güter durch die entsprechenden Bestimmungen im sektoralen Abkommen GATS
und der Bereich des öffentlichen Auftragswesen als horizontalem Topic, im Rahmen von WTO und Freihandelsabkommen, und nicht zuletzt durch
das Thema "Investitionen" als gleichfalls horizontalem Topic internationaler Handelsregime
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unter die Maximen von Profit und Effizienz gestellt werden.
Es handelt sich hierbei um den Doppelpol von Regulierung und Deregulierung: Deregulierung des nationalen Markts durch Regulierung internationalen Handelsrechts. So hätte sich dann auch hier im internationalen Vertragsgeflecht zwischen der Europäischen Union und Mercosur der komplett deregulierte Markt über umfassende Verrechtlichung des Handels im Rahmen von doppelt bis dreifach abgesicherten internationalen Verträgen erneut sein ideales Terrain für länderübergreifende Profitsicherung und -maximierung, für die umfassende Kommerzialisierung aller nur erdenklichen Lebensbereiche geschaffen. - Die freien Kräfte des Marktes werden es schon richten, so als würde aus der Summe aller marktvermittelten Egoismen in der Tat Gemeinwohl geboren.
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HANDEL – ENTWICKLUNG – MENSCHENRECHTE.
Entwicklungspolitische und menschenrechtliche Implikationen der Freihandelsverhandlungen zwischen der Europäischen Union und dem Mercosur
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